作者简介：钟秉林，北京师范大学教育学部教授，国家教育咨询委员会委员，全国高等学校设置评议委员会副主任委员，北京100875
景安磊，通讯作者，北京师范大学教育学部副教授，北京100875
文章来源：原文刊载于《中国高教研究》2021年第4期第14-19页
摘要：推动独立学院转设是建设高质量高等教育体系的政策诉求和必然趋势。2020年以来，独立学院转设政策基本明确，转设进度明显加快，目前未完成转设的独立学院主要分布在东部和中部地区，主要原因有转设政策预期不明朗、资产权属不清晰、办学条件不达标等。面对实现高等教育内涵式发展的新要求，探索独立学院转设后的健康可持续发展路径，需要加强政府部门资源统筹，明晰发展目标定位和特色发展战略，深化人才培养模式改革，加强教师队伍建设，建立健全风险防控机制。
关键词：独立学院；转设；高等教育；可持续发展
1999年，我国高等教育大众化发展战略正式实施，普通高等学校招生规模从上一年的108万扩大到159万，此后每年的招生人数不断增加。历史地看，由于当时配套政策和办学条件没有及时跟上，普通高校有限的承载能力不能很好地满足激增的招生规模的需要。为快速扩大高等教育资源，保障扩招政策有效落地，江苏、浙江等省份在办学体制机制方面进行了大胆探索，由部分公办普通高校联合社会力量按照新机制新模式举办本科层次的二级学院，即独立学院。截止2020年底，独立学院还有189所，分别占全国民办本科高校总数的45.0%、全国普通本科院校总数的14.9%。独立学院是我国高等教育改革发展的独创模式，在二十多年的发展过程中，其功能定位始终难有统一的观点。2008年以来，如何推动独立学院转设成为重要议题并引发广泛关注，尽快顺利完成转设不仅涉及独立学院的未来发展，而且涉及高等教育办学体制的改革创新和层次类型结构的调整优化。面对高等教育普及化阶段实现内涵式发展的新要求，以建设高质量高等教育体系的新使命，及加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化的新任务，系统分析独立学院转设现状和堵点问题，主动探寻独立学院转设后的健康可持续发展路径，是“十四五”时期推动高等教育高质量发展迫切需要解决的热点问题之一。
一、独立学院转设的背景与进展
（一）独立学院转设背景
独立学院依托办学声誉较好的公办高校吸引民间资本进入教育领域，充分利用社会力量和市场机制增加了高等教育资源供给，改变了政府包揽高等教育的体制，培养了大量的高素质应用型人才，有力推动了高等教育结构优化和大众化进程。从发展实践来看，独立学院在历经创新探索、规范发展、转型发展等阶段后，逐渐暴露出“校中校”、独立学院“不独立”、产权归属模糊不清、内部治理不完善等诸多问题，需要通过转设解决这些办学不规范问题。
2006年，为促进高等教育协调发展，教育部在《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》中首次将独立学院转设工作列入政策议题，要求“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校”。为促进独立学院规范管理和质量提升，2008年教育部颁布《独立学院设置与管理办法》，标志着转设工作正式启动，要求现有独立学院充实办学条件，在5年内提出合格考察验收申请，符合普通本科高校设置标准的，可申请转设民办高校；对既不申请考察验收、也不申请转设的给予5年过渡期。2008年以来，教育部一直积极推动独立学院转设工作，但其复杂性和艰巨性超出预期，整体进度缓慢。2016年审议通过的《民办教育促进法修正案（草案）》明确了对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理的政策，但推进部分独立学院分类登记的前提是要将其转设成为真正意义上的独立民办高校。2020年5月，教育部印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，明确了到2020年末独立学院全部制定转设方案的时限要求，提出转为民办、转为公办、终止办学3个路径和转设标准，为转设工作提供了明确的时间表和路线图。
（二）独立学院转设进展
1.全国独立学院转设情况。根据教育部网站统计，2008年独立学院共322所，分别占全国民办高校数和普通高校数的50.3%和14.2%；截至2020年12月底，独立学院还有189所，占全国民办高校数和普通高校数的比例分别为25.0%和6.9%。2008年以来，独立学院数量逐渐减少、占高等教育的比例逐渐缩小，共完成转设132所，其中，2020年教育部公示转设的独立学院就有68所，转设数量超过近10年的总和。从2020年各省情况看，转设独立学院涉及21个省份，广东省转设数量最多，共9所，其他转设较多的省份还有江西6所，浙江和重庆各5所，山东、山西和河北各4所，江苏、河南、湖北、云南、甘肃各3所。
2.学院分布情况。目前全国189所独立学院中，从省域分布情况看，独立学院数量排在前5位的依次是江苏省（22所）、浙江省（16所）、湖北省（14所）、湖南省（14所）和河北省（12所），分别占全国独立学院总数的11.6%、8.5%、7.4%、7.4%和6.4%，这5个省份的比例占到全国独立学院的41.3%。（见图1）按照四大经济区划分，目前东北地区有独立学院14所，占比最小（7.4%）；东部地区有83所，占全国独立学院总数的43.9%；中部地区46所，西部地区46所，各占全国独立学院总数的24.3%。按照母体高校类型划分，母体高校为理工类院校的最多，共67所，占35.5%；母体高校为综合院校的有42所，占22.2%；母体高校为师范类高校27所，占14.3%；母体高校为医药类高校21所，占11.1%；母体高校为财经类院校12所，占6.3%；母体高校为农林类、语言类、民族类、艺术类和体育类高校的最少，共有20所，总计占10.6%。（见图2）
3.独立学院转设路径。从实践情况看，独立学院转设主要有转为独立民办本科高校、转为公办本科高校和终止办学3种路径。根据教育部网站信息统计，目前已有100余所独立学院转设为独立民办本科高校，20所转设为公办本科高校，10余所停止办学。其中，转设为民办本科高校的独立学院多有明确的社会力量举办方，主体权属划分清晰，办学条件基本满足转设要求。停止办学的独立学院一般采取两种模式：一种是直接停止办学，撤销建制；另一种是逐步减少招生，到最后一届学生毕业之后再完全停止办学，并入母体校区。如北京师范大学珠海分校从2019年起逐年减少招生人数，2021年正式停止招生，2024年终止办学，原校园将建设成为公办性质的北京师范大学珠海校区（已于2020年正式招生）。另外，部分由母体高校单独举办、母体高校与下属机构合作举办、母体高校与地方政府合作举办等没有社会力量举办方，或社会力量举办方退出的独立学院纷纷选择转设为公办普通本科高校，这类独立学院浙江有5所，河北、江西、新疆各3所，江苏和山西各2所，山东和福建各1所。（见表1）值得关注的是，为优化区域高等教育结构布局、有效扩大本科教育资源、大力培养高层次应用型和技术技能型人才，部分省份正在探索统筹独立学院与高职高专资源合并转设为本科层次的职业院校，如河北3所独立学院分别联合省内高职高专转设为河北工业职业技术大学、河北科技工程职业技术大学、河北石油职业技术大学，山西大学商务学院联合山西交通职业技术学院、山西建筑职业技术学院转设为山西工程科技职业大学等。
二、独立学院转设过程中的关键堵点问题
在加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化进程中，尽快完成独立学院转设工作，既是推进高等教育健康可持续发展的政策诉求，也是高等教育体制改革的必然趋势。尽管政策方案基本明确、转设工作进度明显加快，但由于独立学院的办学形态复杂，且转设工作涉及多方利益相关者的切身利益，在实际推进过程中仍面临一些难点、堵点和痛点问题，必须予以高度重视。
（一）配套政策不完备，转设后的预期不明朗
完备的配套政策能够体现清晰的目标导向、工作思路和实施举措，是确保独立学院顺利转设的前提。在深化教育领域“放管服”改革的背景下，新时代民办教育新法新政赋予了省级政府较大的政策探索空间，将制定独立学院转设政策的自主权留给了地方政府，因此各地配套政策的支持力度则直接影响转设进度。尽管《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》明确了基本思路、转设路径、标准条件和举措要求等，各地在政策目标上也达成了共识，但转设工作涉及土地、规划、财政、税收、编制等问题，涉及多个政府部门的职责，各部门因着眼点和站位不同，政策依据不一，对有关问题各有不同的理解，在具体操作和一些细节问题上还未能达成一致，目前在一些地区独立学院转设工作还缺乏切实可行的协同配套政策和机制，省级政府层面需要进一步加强政策创新力度，凝聚转设工作共识与合力。
此外，部分省市教育部门反映，对独立学院转设仍有困惑，到底是“转为民办、公办或停办”的路径选择困难，存在情况看不透、思路理不清、办法找不准等问题，转设工作进展比较缓慢。有些母体高校与社会力量举办方协商制定的转设工作方案较模糊、不具体，对资产权属、师生安置、债权债务、过渡安排等事宜没有明确的处置办法。调研发现，独立学院转设进程中多因“分手费”问题而难以达成共识，母体高校担心部分国有资产流失，而社会力量举办方则担心转设后如何选择非营利性和营利性法人登记，同时也对举办者权益保障有顾虑；部分利益相关者认为在现有政策文件中找不到期待的答案，对未来政策预期较为模糊，影响了独立学院的转设进度和效果。
（二）资产权属不清晰，法人财产权没有落实
资产权属是影响独立学院能否顺利转设的重要因素，独立学院产权本质上是一种独立学院与政府、举办者（母体高校）、投资合作者（社会资本）间的社会关系。从调研情况看，独立学院资产主要由资金、土地、设备设施、房屋建筑、师资队伍、品牌效应、管理要素等有形资产和无形资产构成；资产权属包括占有权、使用权、管理权、收益权、处分权等。在独立学院快速发展时期，一方面，国家层面的产权法律制度和政策体系尚不完善，有关方面对资产权属保护的意识比较薄弱，再加上学校内部资产财务管理体系建设相对滞后，在一定程度上影响了独立学院对资产权属关系的合理处置；另一方面，面对资产投入主体多元、类型要素多样、资产性质不清、权属关系复杂的客观情况，独立学院没有及时清晰界定不同投资主体对哪些资产应该享有何种权属关系，尤其是对合作期满后的土地、校舍债权债务、办学积累等权属，目前各地各校还缺乏明确的资产核算和处置规范，这就给转设前需要完成的资产确权工作带来极大的挑战。
民办学校法人财产权制度是调整民办学校法人财产在形成和运作过程中各方利益主体权利和义务的规章。《民办教育促进法》明确规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”但从独立学院发展实践看，学校法人财产权并没有真正落实，如有些社会力量举办方没有及时将投入学校的资产验资并过户到学校名下，对各类资产分别进行登记建账无法实现。此外，独立学院的验资过户需要明确资产增值部分的税费额度和承担主体，涉及国土、税务、财政等多个部门，教育行政部门协调困难。
（三）办学条件不达标，生均指标存在短板
办学条件达标是独立学院有序开展教育教学活动的基础，也是保障独立学院转设后高质量可持续发展的前提。2008年以来，在法规政策要求上，独立学院的设置标准基本参照普通本科高等学校的设置标准执行，《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》明确要求，独立学院转设需要达到《普通高校学校设置暂行规定》的设置标准，主要体现在办学规模、学科专业、师资队伍、教学科研水平、基础设施、办学经费和治理结构等方面。具体要求包括：在规模总量上，要求在校生5000人以上，专任教师280人以上，兼任教师不超过专任教师的1/4，校园占地500亩以上，校舍建筑面积不低于15万平方米等；在生均指标方面，要求生师比不高于18∶1，生均占地面积60平方米以上，生均校舍建筑面积30平方米以上，生均教学科研行政用房面积根据学科专业类别不同在15~30平方米以上，生均教学科研仪器设备值根据学科专业类别不同在3000~5000元以上，生均图书根据学科专业类别不同在80~100册以上；在专任教师职称和学位结构方面，要求高级职称和研究生学历占比均不低于30%。
从调研和实地考察评议情况看，现有独立学院的在校生规模均能达标，师资学历结构基本满足要求，但相当数量的独立学院在生均指标和专任教师队伍职称结构等方面达不到基本要求。以2020年参加转设评议的数十所独立学院为例，不少学校的生均占地面积、生均校舍建筑面积、生均教学科研行政用房、生师比、生均图书和教师高级职称占比等指标未完全达标。究其原因，一是独立学院发展之初没有过多强调土地面积，但伴随经济社会发展和土地政策调整，已无力支付动辄数亿的土地费用。二是部分独立学院无法将土地、校舍过户到学校名下，因为这些土地和校舍的产权多是以母体高校的名义取得的，属于国有资产，如过户到独立学院名下就存在涉嫌造成国有资产流失的法律风险。三是与独立设置的民办高校相比，现有独立学院凭借母体高校的优质资源积累了较好的办学声誉，在校生规模普遍较大，多数超过1万人；而且由于有母体高校师资力量的支持，对自有专任教师队伍建设的重视程度不够。四是办学经费严重不足，筹资渠道有限。这些因素的叠加造成了“学校总体规模达标、但某些生均指标和教师结构指标不达标”的现状，不仅会影响学校人才培养质量提升和可持续发展，而且造成了潜在的办学风险。
三、独立学院转设后高质量发展的路径
独立学院转设有利于促进高等教育的健康发展，是“十四五”时期建设高质量高等教育教育体系的重要任务之一。有研究认为，转设后的独立学院在人才培养、内部治理、办学条件、资源获取以及社会声誉等方面都具有显著变化，整体发展呈上升趋势，但不可否认的是，部分独立学院转设后，失去了母体高校的品牌效应、管理服务、师资队伍等资源，经费来源相对单一，短期内面临较大发展压力，未来发展的不确定性增加；同时，随着高等教育进入普及化阶段，生源竞争将更加激烈，独立学院转设后以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展任务将更加艰巨和繁重。因此，面对转型发展的内外部挑战，探索可持续发展路径是独立学院转设后亟需解决的问题。
（一）加强政府部门间的资源统筹，支持学校可持续发展
加强系统研究和顶层设计，充分发挥政府统筹力量，是推进独立学院转设后健康可持续发展的重要保障。
1.建立健全省级政府统筹协调机制。有效发挥“民办教育工作部际联席会议制度”“职业教育工作部际联席会议制度”的作用，健全多部门协同参与的工作体制，形成资源力量整合、权责划分清晰、政策快速联动的制度体系，实现中央和地方有效统筹，民办教育、高等教育和职业教育行政部门有效统筹，充分释放政策红利。如与独立学院合并转设的高职高专院校既有省属院校也有市属院校，既有教育部门主管院校也有其他部门主管院校，合并转设后的领导体制、管理机制、人员编制、机构设置、经费拨款、收费标准等问题都需要进行系统研究，统筹解决。
2.研究制定配套支持政策。从发展现状和趋势看，大部分转设为独立民办本科高校的独立学院可能会遇到较大的发展压力，需要相关部门统筹研究，在招生指标、项目申报、学科发展、专业设置、队伍建设等方面给予倾斜支持，尤其是在生均拨款补贴、财政奖补、贷款贴息、人才引进、购买服务、土地供应、税费减免、金融支持等方面给予明确的扶持政策。对转设为公办本科高校的独立学院来说，向好趋势更加明显，需通过政策手段凸显建立转设后的发展优势，进一步明确事业单位法人属性，理顺学校隶属关系，及时拨付财政资金，创新教师队伍编制管理，推进学校面向社会需求全面提高人才培养质量。
（二）明晰未来发展目标定位，坚持特色发展战略
明晰学校发展目标定位，走高质量发展和特色发展道路，是独立学院转设后健康可持续发展的重要先导。
1.坚持应用型办学方向。面向市场需求提供应用型和技术技能型人才支撑，提高服务区域经济社会高质量发展的能力，促进就业创业。要以立德树人为根本，以促进学生全面发展为核心，面向区域经济社会发展需求，实现应用型人才培养与劳动力市场岗位职责对接；以明晰人才培养目标、规格与要求为抓手，实现学科专业设置与产业需求对接、学生综合素养能力与职业标准对接。要践行新发展理念，遵循教育规律，坚持厚积薄发，避免急功近利。
2.坚持特色办学、差异化发展。以研究制定学校“十四五”发展规划为契机，明晰办学理念，秉持有选择的发展思路，建设好与学校办学定位和办学特色相匹配的学科专业群，加快与现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业密切相关的专业设置。要把有限的教育教学资源用在“刀刃”上，做强传统优势学科专业，做精地方经济社会发展急需的学科专业，做实新兴交叉融合学科专业。要树立科学的绩效观，坚持特色发展、多样化探索，避免盲目攀高、同质化发展，积极探索应用型办学、差异化发展的新路径。
（三）深化人才培养模式改革，加强教师队伍建设
提高人才培养质量，切实加强教师队伍建设，是独立学院转设后健康可持续发展的关键。
1.深化人才培养模式改革，提高应用型人才培养质量。要根据地方产业结构和行业企业需求，研究和细化人才培养规格，优化学生的知识能力和素质结构；推动教育链、人才链、产业链与创新链的有机衔接，集聚社会力量和资源，吸引行业企业深度参与高校人才培养工作，完善跨学科、跨领域、跨行业的人才培养方案和课程体系，建立全流程协同育人机制，打造产教深度融合、校企协同育人的开放的人才培养体系。要将本科教学工作合格评估纳入学校规划，以迎评促建为契机，按照评估标准和指标体系制定针对性措施，加强教学条件建设，提高教学管理水平，完善学校内部教学质量监控和保障体系，保证和不断提高应用型本科人才培养质量。
2.打造高水平教师队伍，着力提升教师综合能力。要根据转设后的学校发展目标定位和办学理念，将教师队伍建设作为学校转设后的重点工作，研究制定“十四五”时期教师队伍发展规划。明确思路，推出举措，探索教师编制改革，完善社保体系建设，积极引进高水平师资，弥补专任教师队伍数量、结构和质量发展短板；加强教师教学发展中心建设，开展制度化全员培训，实施中青年教师重点培养计划和教学能力提升计划，提升教师的教学能力与水平，促进教师的专业发展；完善教师聘任和考核评价制度，破除“五唯”，以教学科研成果质量和实质贡献为导向，建立对教师多元工作方式和成果形式的认可机制；建立多元化薪酬制度，合理提高教师待遇，让教师安心从教、热心从教。
（四）建立健全风险防控机制，维护学校安全稳定
建立健全风险防控机制，维护学校的安全稳定，是独立学院转设后健康可持续发展的重要基础。
1.全面加强党的领导，将风险防控工作纳入规划。独立学院转设是涉及多方办学主体利益调整的体制性改革举措，要以转设发展为契机，回归大学组织特性和本质属性，调整优化内部治理体系，协调好党委、理事会（董事会）和行政班子（校长）之间的关系，坚持依法办学、依法治教，优化教育治理体系，提升教育治理能力。要充分发挥党委的领导核心作用，坚守教育公益属性，坚持正确办学方向，建立健全党委领导下的风险防控机制，保障学校平稳过渡和可持续发展；学校党组织负责人要进入学校决策机构、监督机构，依法参与学校重大决策并实施监督。
2.识别关键风险点，完善风险化解机制。独立学院转设后会面临一系列新的问题和挑战，必须科学进行风险研判，有针对性地做好预案。要严格落实学校法人财产权，将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下，规避办学风险；加强招生行为规范管理，建立违规招生惩处机制，合理确定学费标准，应对可能出现的生源危机；健全重大事项民主决策程序，调动广大教师和二级院系的积极性和创造性，尊重各利益相关方的权益诉求，探索多元参与下的协同治理；强化安全管理责任，及时排除校园安全隐患，完善常态管理与突发事件应急管理机制；加强学校文化建设和舆论引导，宣传典型案例和成功经验，为独立学院转设后的健康可持续发展营造良好氛围。
【本文系2019年度教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“非营利性民办学校办学模式创新研究”（19JZD051）的研究成果】
