作者简介：石毅，外交学院英语系教授 ，系主任，研究领域美国族群问题、美国思想史、中国民族问题、海外华人裔群、翻译研究
文章来源：《教育研究》2020年9期。
摘要：第二次世界大战确立了美国的世界霸权地位，此后美国的国家战略几经调整，从第二次世界大战之后重建欧洲，冷战时期对抗苏联，9·11事件之后反恐优先，奥巴马时期“重振美国、领导全球”，直到特朗普时期的“美国优先”。尽管国家战略随着国际形势、美国对外关系和美国政府施政方针的变化屡经调整，但从联邦政府、高等院校及相关组织这三类高等教育国际化实施机构的运作层面来看，均体现出教育服务于国家战略的理念。通过广泛吸引海外留学生、输送美国学生赴海外留学、巩固教师及科研人员交流项目、适度发展跨境高等教育等方式，美国不仅可以获取巨大经济利益、吸引尖端人才，也能够消减隐患、维护国家安全，同时输出价值观、扩大国际影响力。高等教育国际化已成为美国公共与文化外交的重要手段，成为提升美国综合国力和竞争力、实现国家战略的重要途径。
随着大国间和地区间竞争加剧，高等教育国际化发展成为国家扩大文化交流和提升综合国力的重要途径。第二次世界大战之后，美国高等教育国际化快速发展，并将其与政治、经济等国家利益和战略发展紧密结合，既为美国带来短期国内利益，也带来投资于他国未来领导人的长期回馈，成为美国公共与文化外交的重要手段，成为提升综合国力和竞争力、实现国家战略的重要途径。
一、美国高等教育国际化的发展
高等教育国际化于第二次世界大战之后在全球范围以不同速度发展，相关理论也伴随实践得到发展和完善。加拿大学者奈特（Knight，J.）对20世纪最后20年西方高等教育国际化的诸多定义和论述进行了回顾和反思。“在国家、组织和高等院校层面上，高等教育国际化是指在高等教育的目的、功能和供给中融入国际、跨文化或全球化维度的过程。”[1] 根据奈特和德维特（De Wit，H.）的观点，高等教育国际化兴盛于中世纪的欧洲。人们相信，不同的观点和研究范式通过论辩去芜存菁，人类因此获得真理。正是由于它是“真理”，因而具有普适性。学生和学者们游历于欧洲大陆，学习交流，获得在整个基督教世界认可的学位证明，同时带回手稿、书籍、不同的风俗习惯。然而，随着民族国家的诞生和迅速发展，高等教育的发展导向也由对外转向对内。文艺复兴结束后，高等教育国际化发展缓慢，多限于少数富裕家庭的成员赴世界顶级学府留学，或殖民国家向其他地区输出高等教育模式，或学术界的合作。[2]直到第二次世界大战结束，高等教育国际化才得以复兴。“世界各地的大学如今满怀希冀，重又回归大学所应遵循的基本理念，即知识的普适性。许多大学纷纷探寻新的途径，让学者们流动起来，能有机会交换思想。这在民族主义势力急速发展、为操不同语言的人们筑起难以逾越的障碍之前，曾是大学教育中不可或缺的部分。”[3] 美国高等教育国际化的发端，可追溯到19世纪美国学生较大规模的海外旅居和留学经验。[4]其后，在20世纪初期到第二次世界大战结束的差不多半个世纪中，一直是在国际联盟促进“和平与共同发展”的旗帜下推进国际化建设，其重要标志就是1919年总部设在纽约的美国国际教育协会的成立。①哈佛大学、哥伦比亚大学等美国知名院校在20世纪初纷纷建立了与欧洲一些国家的校际交换项目，尤其是与德国这一对美国高等教育影响甚深的国家，学生由此得以到彼此国家学习。美国各大学的系（部）和研究机构设置逐渐呈现出更为多元化和国际化的特点，国际问题研究、区域研究等成为一些大学国际化发展研究的核心内容。 美国高等教育国际化的重要转折阶段发生在第二次世界大战之后。其对国家战略的重要意义受到重视，重要性逐渐凸显。尽管促进“和平与共同发展”仍然是官方宣称的国际化宗旨，但“国家安全和外交政策其实是高等教育国际化大规模发展的真正驱动力，政府的各种资助和规章制度也伴之而来”[5]。第二次世界大战结束至20世纪90年代初期，美国社会经历了源自以苏联为核心的社会主义阵营的重大“危机感”，政府加大了对高等教育的介入力度，将其重要性上升到国家安全高度，将高等教育机构纳入国家对外发展和扩张的框架。国际化作为公共和文化外交的手段之一，成为美国对外政策的重要环节。纵观第二次世界大战之后的半个多世纪，高等教育国际化的发展进程不可避免地受到政治因素的左右，在美国国家战略中始终起着不可或缺的作用。
二、美国高等教育国际化的动因分析 不同历史语境下美国高等教育国际化发展的具体动因有所不同，但总的来说，具有世界一流的教育水平是其前提，这确保美国能够通过教育影响世界其他地区。美国国家利益的现实需要和美利坚民族血脉中所特有的国民性则是其必要条件。②
（一）国家利益的现实需要——美国高等教育国际化发展的表层“语法” 美国是高等教育国际化的先行者。第二次世界大战确立了美国的世界霸权地位，此后美国的国家战略几经调整，从二战之后重建欧洲，冷战时期对抗苏联，9·11事件之后反恐优先，奥巴马（Obama，B. H.）时期“重振美国、领导全球”，直到特朗普（Trump，D.J.）时期的“美国优先”。尽管民粹主义和反全球化在特朗普时期甚嚣尘上，但美国已经清醒意识到精通外国语和地区事务的迫切性和重要性。全球化的发展也使美国认识到，全球化不仅是经济的全球化，更是文化的全球化，取得文化主导权至关重要，尤其是在全球人才和劳动力迅速流动的背景下，谁能够取得文化上的主导权，谁就能更有效地影响他国的文化、社会、政治体制和意识形态。 出于对地缘政治、经济和文化价值观渗透作用的考虑，在第二次世界大战之后，美国政府加强了对高等教育国际化发展的介入和推动。如今，它已成为美国软实力建设和对外政策的重要组成部分。正如克林顿（Clinton，W. J.）在2000年4月发布的《国际教育政策备忘录（Memorandum on International Education Policy）》中所说的，“为了在全球经济中成功竞争，为了维护美国世界领袖的作用，我们必须确保我们的公民能够广泛认识世界，熟练掌握其他语言，了解其他文化。美国的领袖地位还有赖于同那些未来将要领导其国家政治、经济和文化发展的人士建立联系。具有连续性、协调一致的国际教育战略将有助于我们应对上述两种挑战，既能让我们的公民为全球发展做好准备，又能继续吸引和教育来自国外的未来领袖”[6]。这一备忘录随即为美国高等教育国际化带来了大规模的财政投入、机构扩展及相关手续的简化。 9·11事件之后，美国重新进行了战略调整，其中也包括高等教育战略的调整。为了维护国家安全，2001年10月，布什（Bush，G. W.）签署《美国爱国者法案（The USA Patriot Act）》，其中第四章“边境保护”规定实施和扩大“外国学生监控项目（Foreign Student Monitoring Program）”，对每一位进入美国的外国学生的行踪和状况进行监查。2002年，美国联邦教育部发布《美国教育部2002—2007年战略规划（U. S. Department of Education Strategic Plan 2002—2007）》，全面反映了9·11事件之后美国高等教育战略的调整，凸显了教育服务国家利益的战略思想。③该规划仍然提及教育对学生个人发展及对学生未来幸福生活应发挥作用，同时更为强调教育与外交、经济、军事和“反恐战略”的联系。由此，美国高等教育国际化进入缓慢发展阶段。该规划的出台不仅为外国学生和学者进入美国设置了更多的障碍，也极大限制了他们所从事的学术活动和所涉足的研究领域。[7] 不久，该政策导向便受到来自学术界和科技界等多方面的尖锐批评。他们提出，要想更好地了解美国眼中的“敌人”，就需要让全世界更深入地了解美国的方方面面。2008年，边界安全与门户开放咨询委员会在《维护边境安全与门户开放：恐怖主义时代仍要向世界张开双臂（Secure Borders and Open Doors：Preserving our Welcome to the World in an Age of Terrorism）》报告中明确指出，高等教育国际化是公共外交的重要环节，联邦政府应采取措施推动美国高等教育的输出和国际化发展，并由此在美国与其他国家之间建立起沟通与合作的桥梁。[8]同年，美国国际教育工作者协会在《国际教育，公共外交中被忽略的维度：给下一任总统的建议（International Education，The Neglected Dimension of Public Diplomacy：Recommendations for the Next President）》的报告中强调指出，“国际教育已成为应对美国面临诸多挑战的基础，也是已经恢复的旨在重建美国全球声誉的公共外交政策中不可或缺的组成部分……现在需要有意识地、有针对性地发展国际教育，部门之间相互协调，将其作为国家发展的重要手段之一，与其他国家和地区一起实现全世界人民共同的目标。正是通过国际教育，我们才能与世界其他国家和地区建立持久的对话基础和伙伴关系，并为世界和平、安定、幸福创造条件”[9]。 2012年后，美国的高等教育国际化发展又有所升温。美国教育委员会2017年公布的研究报告表明，2016年，有近四分之三（72%）的美国大学认为，在过去几年中国际化发展速度较快，该项比例在2011年只有64%；有29%的高等学校认为，自己所在的大学国际化程度“高”或者“很高”，2011年该项比例只有20%。[10]由此看来，即便在国家战略调整直接导致高等教育国际化出现断崖式下跌的情况下，美国的高等教育国际化仍然能够迅速反弹，为美国带来的人力资本、经济效益、社会活力已经成为国家发展过程中不可或缺的部分。 2017年，特朗普就任总统，给国际化带来极速变化。“美国优先”战略的实施导致国际化式微，高等教育发展直接服务于国家战略和国家利益表现得更为突出，符合民族主义式“美国优先”原则的合作和交流得到支持，能够推动多元文化社会发展的国际化项目和政策法律受到压制和打击。特朗普反智主义的世界观更加剧了对高等教育整体发展的负面影响。尚在竞选阶段，特朗普便公开挑战了美国高等学校和科研机构广泛拥护的“全球公民”的理念。上任伊始，特朗普政府则着手紧缩对高等教育国际化的财政支持。在特朗普的第一份联邦政府预算《美国优先：一份让美国再次伟大的预算蓝图（America First：A Budget Blueprint to Make America Great Again）》中，在增加国防部预算10个百分点的同时，大幅削减气候、环境、新能源等方面的研究经费，教育预算也被削减13%。在随后三年的预算中，基本维持了轻民用重国防、轻国际重国内的政策导向。[11]这对美国高等教育国际化发展至关重要的交流项目，包括旗舰项目“富布赖特项目”等，造成了重大的负面影响。
（二）“上帝选民”与危机意识——美国高等教育国际化发展的深层“语法” 尽管国家战略随着国际形势、美国对外关系和美国政府施政方针的变化屡经调整，但美国高等教育国际化发展的理念背后始终存在着文化传统这一强大的推动力。早期清教徒将自己看作“上帝的选民”，肩负着到新大陆创建“山巅之城”的“天定命运”，自此之后，宗教信仰、布道精神及美国梦等思想相互影响，“拯救世界”、“自由灯塔”等信念逐渐扎根美国民众、政府和各种社会组织，并不断体现于美国的对外关系和外交政策中。由是诞生的诸多理论，如“美国例外论”、“文明的冲突”、“历史的终结”和“软实力”等都为以高等教育国际化为主要手段的文化输出提供了强有力的理论依据，美国的价值观也由此在世界许多地区得到推广。 与宗教优越感、民族自信心和国家使命感并存的是挥之不去的危机感。美国人拓殖新大陆并进而向海外开拓边疆的动力之一便是强烈的危机感，[12]即对退居第二的恐惧。正是这种危机感促使美国在政治、经济、文化等各个方面保持了强劲的发展势头。体现在高等教育方面，包括自1954年以来每年发布的《门户开放报告（Open Doors Report）》在内的一系列跟踪与调研，让美国意识到了新的危机——美国的全球竞争力和领导力正在下降，高等教育的吸引力正在减弱。美国已不再是世界各地学生留学的第一选择，其他国家和地区，如美国高等教育传统的竞争对手欧盟国家以及中国和韩国等新兴教育市场，都有自身独特的竞争力。尤其是2008年经济危机后，国际高等教育市场受到强烈冲击，在此情境下，一旦失去市场份额，美国在高等教育国际化过程中所损失的将绝对不仅仅是经济利益。因此，争夺一流教育资源、获得更高学术声誉成为美国高等教育国际化发展在此后近十年的主要目标。 危机感并不总能帮助美国转“危”为“机”，美国衰退的危机感并未让特朗普政府变得更加开放、更加进取。相反，在全球化背景下崛起的民粹主义容易造成美国政府的威权化，[13]威胁社会的多元性和包容性，并快速直接地体现在美国内政外交政策上，使单边主义、保护主义成为主要政策特征。
三、美国高等教育国际化发展策略
一般来说，一个国家高等教育国际化发展的组织和实施主体主要包括三个层面：国家层面（政府、政府授权的机构）、组织机构层面（半政府组织、协会、私人基金会等）和高等院校层面（公立大学、私立大学、学院及营利性大学等）。[14]美国也不例外，但就国家层面而言，美国又具有特殊性。世界大多数国家都拥有一个总体负责并管理全国教育工作的教育部门，如中国的教育部、日本的文部省。但在美国，与教育相关的工作主要由几个不同的联邦政府部门负责，分别是国务院、教育部和国防部。其中，国务院的作用最为重要，主要通过下属的教育与文化事务局（The Bureau of Educational and Cultural Affairs，ECA）开展与教育相关的工作。在高等教育国际化领域，国务院主持的最有影响力的项目就是“富布赖特项目”。教育部和国防部在高等教育国际化方面更强调外语学习和区域研究的重要性。教育部通过下属的国际与外语教育办公室（The International and Foreign Language Education Office，IFLE），国防部通过其国家安全教育项目（National Security Education Program，NSEP）开展相关工作。 美国高等教育国际化进程在不同阶段实施主体略有不同，实施策略也各有重点，但从联邦政府、高等院校及相关组织这三类高等教育国际化实施机构的运作层面来看，均体现出教育服务于国家战略的理念。
（一）广泛吸引海外留学生 招收海外留学生是最基本策略。让世界了解并接受美国价值观最好的办法便是将世界请进美国。这些学生在归国后常常能将美国的价值观融入自己的生活和工作，他们中的有些人甚至成为本国政坛的重要人物，左右着本国与美国的关系。正如美国前国务卿鲍威尔（Powell，C.）所说，“我们与接受过美国教育的未来世界领袖所建立起的友谊是我们最珍贵的财富”[15]。 9·11事件之后，美国出于维护国家安全的考虑，限制留学生规模和修读专业，致使留学生人数30年来首次下降，尤其是2003—2005年，许多国家的学生无法到美国留学。但在2004年，联邦政府便开始尝试在维护国家安全和扩大海外留学生规模之间寻求平衡。2006年的《美国移民改革综合法案（Comprehensive Immigration Reform Act of 2006）》取消了对临时工作签证的诸多限制，给予包括留学生在内的非移民临时工作的H-1B签证数量由原来每年的65000个增加到115000个，并以20%的比例逐年增加。该法案决定，给在美国攻读科学、技术、工程和数学（STEM）相关专业硕士和博士学位的留学生免除临时工作签证与绿卡配额限制。[16]奥巴马政府将海外留学生短期实习（OPT）期进行了延长。2012年，针对科学、技术、工程、数学等学科领域指定专业的毕业生，短期实习期由原来的12个月延长到29个月。[17]2014年，奥巴马不顾国会反对，单方面宣布实施移民改革。在其《移民改革行政措施（Immigration Accountability Executive Action）》中专门强调提出，应当“扩大并延长海外留学生短期实习期项目，加强获得短期实习项目学生毕业后与其所在院校的联系”[18]。 特朗普上台后，强调“美国优先”原则，对海外留学生的相关政策进行了紧缩和限制。根据美国政策国家基金会（National Foundation for American Policy，NFAP）2018年7月公布的研究报告，自从2017年4月特朗普签署“买美国货、顾美国人”（Buy American，Hire American）的总统行政令以来，成功获得H-1B签证的比例大幅减少。2017年第四季度拒签率为22.4%，相较于第三季度的15.9%增长了41%之多。此外，申请H-1B签证被移民局要求补充材料的比例节节攀升，2017年第三季度该比例为23%，第四季度陡然增加到69%，基本上为前三季度的总和。相较而言，奥巴马时期最后一个季度，即2017年第一季度该项百分比仅有17%。[19] 在吸引海外留学生方面，除政府层面的努力外，社会组织和高等院校也设立各种奖学金，为科技研发人员提供充足的科研经费、良好的工作环境和高额的薪水，从而保持了美国全球最大留学生接收国的地位。 从年度《门户开放报告》提供的数据可见，美国大学中的外国留学生的数量在9·11事件后的几年有所下降，但自2006学年开始至2019学年均呈递增趋势。在奥巴马执政的末期，其增长较快。2016学年的高等教育留学生人数较2015年增幅达到3.4%，[20]而增幅最大的2014学年则高达10%[21]。而特朗普执政时期增幅逐年下降，这是特朗普政府一系列移民政策调整的直接后果。2017学年增幅仅1.5%[22]，2018学年增幅继续降至0.05%[23]。与美国国际学生数量连续基本持平的走势相比，美国主要竞争对手的国际学生数量却呈两位数增长趋势，如加拿大2018学年留学生数量增幅为16%，澳大利亚增幅15%。[24]据美国国际教育协会的最新数据分析，2019学年伊始（9—10月），赴美留学生数量首次出现负增长，降幅为1.6%。[25]更值得关注的是，2018学年是首次出现新增留学生数量下降且总体留学生数量基本持平的情况，该学年也已经是美国新增留学生数量连续第三年下降。④2017学年降幅为7%；2018学年略有缓和，降幅为0.9%。[26]2019学年开学新增留学生降幅保持在0.9%。[27]尽管如此，美国仍然是全球接收留学生数量最多的国家。到2018学年赴美留学生总人数已达到1095299人。[28]与开始回暖的2006学年比，留学生总人数翻了将近一番（2006—2007学年留学生总人数为582984人）。[29]留学生数量也占到了美国高等教育学生总人数的5.5%之多。[30] 中国是输送赴美留学生的大国，尤其是在2009年奥巴马访华之后，中国更是掀起了赴美留学的又一轮新高潮。来自中国大陆的留学生人数在这一年超过印度，中国成为赴美留学生的最大输出国。尽管2018学年增速明显放缓，增幅仅有1.7%，但仍一直保持增长的趋势。[31]最新数据显示，2018学年中国大陆赴美留学生人数为369548人，占赴美留学生总人数的33.7%，比排名第二的印度高出15.3%。[32]中国大陆与印度2018学年赴美留学生人数达美国留学生总人数的52.1%之多。[33]
（二）输送美国学生赴海外留学 美国高等教育国际化战略是在美国与世界其他国家之间建构起教育输送的渠道。其一端在美国，吸引各地的留学生赴美学习；另一端则是在海外，构建百万美国人留学海外的宏伟蓝图。 输送美国学生赴海外留学主要包括奖学金计划和一定程度的联邦政府资助计划。在奖学金计划方面，国务院下属的教育与文化事务局是最为重要的职能部门。目前，该部门共设有30余个针对美国公民的海外留学奖学金项目，资助对象包括青少年、高等学校学生、学者和专业技术人员等，约有三分之一专门针对高等学校学生海外留学。最为主要的是“富布赖特学生项目”。联邦政府资助计划主要负责部门为教育部，学生可以为海外留学申请助学金及贷款，但通常仅限于修读一定数量的学分，并非获得学位。 2004年，美国国会成立“亚伯拉罕·林肯海外留学奖助委员会”，具体负责制定输送学生赴海外留学的总体发展战略。2005年，该委员会提交《全球竞争力与国家需要——百万人海外留学计划（Global Competence & National Needs：One Million Americans Studying Abroad）》报告，建议政府于2007年拨款5千万美元启动一批海外学习资助项目。之后每年追加拨款，在2017年之前，每年将有100万美国大学生赴其他国家和地区学习。此人数将占美国大学每年研究生学位以下毕业人数的一半。[34]此份报告极为高调地表明了美国对高等教育国际化战略所进行的调整，强调让每个美国大学生面向世界，把自己塑造成为世界公民的设想。 与“林肯计划”相随而至的是2006年被定为“海外学习年”，之后又通过了《保罗·西蒙留学基金法案（Senator Paul Simon Study Abroad Foundation Act of 2007）》。该法案将海外学习作为大学教育的重要环节，要求各高校对资金支持、课程设置等方面存在的障碍予以清除。法案明确指出，支持美国学生出国学习，是“拓宽未来几十年美国领导者视野的重要途径。在全球化的时代，美国要想在经济、军事、政治等方面仍旧保持世界强国地位，需要的人才必须学习并精通其他语言和文化。海外学习是获得这一‘全球视野’最经济有效的方式”[35]。该法案决定，成立基金会以筹集资金，每年拨款8千万美元，资助海外留学教育。 奥巴马推动的“十万强计划”及其升级版“百万强计划”，是输送年轻人到中国学习和交流的重要举措。2009年，奥巴马倡议“十万强计划”。2013年，希拉里（Hillary，D. R. C.）成立十万强基金会。2015年，习近平主席与奥巴马总统共同宣布启动“百万强计划”。这些措施旨在加强美国和中国在教育方面的联系，鼓励支持美国年轻人赴中国学习交流，在中国影响力不断增强、中美关系日益密切背景下，培养熟悉中国国情、精通中国事务的未来领导人。“百万强计划”大大增加了赴中国学习和交流的美国学生的数量，原计划在2014年派送10万美国学生赴中国学习的目标已经超额完成。[36]正如奥巴马所说，“我们两个国家要想合力在世界舞台做更多的事情，最好的起点就是学习对方的语言，真正了解对方”[37]。 从《门户开放报告》所提供的数据来看，尽管特朗普时期强调“美国优先”并采取了一系列举措，但其影响主要体现在接收外国赴美留学生方面，对于美国学生赴海外留学总体影响不大，每年人数仍呈增长趋势，且增幅基本保持在2%～3%。[38] 美国国际教育协会主席古德曼（Goodman，A. E.）指出，海外学习将“为学生提供将来事业发展所需要的语言和文化技能”，并“让学生能够成为世界公民”。[39]然而，成为世界公民，具有较强的文化自觉意识和跨文化沟通能力仅仅是派送美国学生赴海外学习的基本目的，深层的战略意义在于让更多未来美国的各领域精英能够更为清楚地了解和理解与美国外交政策相关的国家和地区的情况，无论是“盟友”还是“敌人”。据估计，美国政府每年需要大约34000名不同语种的外语人才，其中包括波斯语、普什图语等小语种，而目前这样的人才非常匮乏。9·11事件发生时，美国仅有不到200人精通世界第五大语言阿拉伯语，不到10人学习乌兹别克语、土库曼语和塔吉克语，无人学习阿富汗的任何一门小语种语言。[40]这给美国的外交行为带来不便，影响其有效维护国家安全。 （三）巩固教师及科研人员交流项目 上述两类针对高校学生的项目构成了美国高等教育国际化的基石，高等学校教师和科研人员的交流项目则主要体现在其广度方面，此类项目也获得了更多联邦政府的支持。这确实是知识全球化的直接影响，加之美国科研人员众多。但更重要的原因是，在知识经济时代，美国尤其希望能在前沿领域保持绝对竞争优势，开发合作潜力。[41] 此类项目包括长期项目和短期项目，输送方向既有派出亦有接收。实施主体包括政府奖学金项目和资助项目、非政府组织资助项目、企业资助项目以及各高等学校或院系之间签订的交换计划等，其中又以政府奖学金项目和资助项目为主，主要包括美国国务院、教育部和美国国家科学基金会主持的各种项目。 教师和科研人员交流项目不仅为教师和科研人员提供到不同国家、地区和文化进行学习、科研和交流的机会，更重要的是，它为美国的高等教育和文化输出提供了重要渠道。“富布赖特项目”是美国政府支持的国际教育交流旗舰项目，国会于1946年通过《富布赖特法案（Fulbright Act）》，1961年通过《富布赖特—海斯法（Fulbright-Hays Act）》，开始为研究生和学者赴海外学习和研究提供固定资金支持。战后20年，是“富布赖特项目”发展的高峰时期，资助的美国学生和学者达到17863人，而资助的世界各地赴美从事交流活动的学生和学者则多达40717人。[42]除前述支持输送美国学生赴海外留学之外，“富布赖特项目”更为重要的作用在于支持和巩固教师和科研人员的国际交流。目前该类交流项目主要包括五个子项目：每年输送大约800名美国学者赴海外进行学术活动的“富布赖特美国学者项目”，每年接纳大约850名国外学者赴美国高等学校进行学术活动的“富布赖特访问学者项目”，支持国外学者在美国具有地方或族群特色的高等学校进行教学活动的“富布赖特驻校学者项目”，每年支持大约400名美国学者赴海外进行短期合作研究的“富布赖特专家项目”，以及主要支持外语和地区研究的“富布赖特—海斯教师海外研究项目”。 “富布赖特项目”的实施体现着美国的战略意图。首先，该项目以社会科学和人文科学为主，自然科学涉及很少，其选择标准是那些最能体现美国文化和价值体系的选题，美国政府和政治、美国外交、美国历史、美国社会文化、国际关系等领域往往能受到更多的重视。通过对项目涉及学科和专业所体现出的倾向性，美国充分利用该计划实现了其文化和价值观的输出和扩张，也为意识形态输出起到了重要作用。美国国务院负责公共外交与公共事务的前次卿休斯（Hughes，K.）曾明确指出，公共外交的使命是帮助其他国家和地区熟悉、了解美国的政策、行动和价值观。“我们的国家，尽管远非完美，但却是谋求全球利益的巨大推动力，她曾解救上百万生命于水火，为无数人带来帮助和希望。”[43]以“富布赖特项目”为主的诸多美国高等教育国际交换项目正是实现这一目的的有效手段。 （四）适度发展跨境高等教育 美国高等教育国际化发展的另一重要途径是进行跨境合作。在2007年经济合作与发展组织（OECD）与世界银行共同发布的一份报告中，奈特对跨境教育进行了定义：“跨境教育指的是人员、规划、资金来源方、课程、项目、研究和教育服务等方面的跨国或跨司法管辖权地区之间的流动”[44]。美国高等教育国际化策略中的跨境教育发展，具体表现为美国高等学校与海外高等学校合作办学（包括授权办学、学分互认、设立海外分校或分支机构等）、跨国公司参与的海外分支机构建设、科研和学术合作及网络教学或混合教学模式（如慕课）等。面对日益激烈的国际竞争，美国通过这些国际化手段争夺国际高等教育市场更多的份额。 与海外高等院校合作办学是目前发展较为成熟的一种手段，最为常见的是在海外设立分校。美国跨境教育研究小组（C-BERT）将海外分校定义为，由国外高等教育机构完全或者部分拥有的实体，提供完整的教学项目，在所在地授课，并由该国外高等教育机构颁发学位。据该小组2016年研究，美国不同大学在全球各地共开设有77所海外分校，在海外分校的发展方面位居世界榜首。[45]美国已与世界许多国家的大学建立了合作办学机制，联邦政府也十分重视海外办学的质量。为此，中学后教育认证委员会（Council on Postsecondary Accreditation，COPA）于1991年颁布《受众为非美国公民的美国境外教育项目评价原则（Principles of Good Practice in Overseas International Education Programs for Non-U.S. Nationals）》，为美国大学的海外分校和合作项目提供评估依据。此外，美国高等教育认证委员会（Council for Higher Education Accreditation，CHEA）还颁布了《跨国认证准则——对非美国高校和项目的认证（Principles for United States Accreditors Working Internationally：Accreditation of Non-United States Institutions and Programs）》，以确定美国海外高等教育质量标准。 中国已成为美国发展跨国高等教育的最大市场。在中国9所具有独立法人资格的中外合作大学中，就有3所与美国大学合作，它们分别是上海纽约大学、昆山杜克大学、温州肯恩大学。美国还与国外的大学建有涉及各个专业和研究领域的合作项目。在中国，一个成功的例子是1986年由南京大学和霍普金斯大学共同创办的南京大学—约翰斯·霍普金斯大学中美文化研究中心。该中心着力培养从事美国研究的专门人才，授课教师来自中美两国，每年招收证书项目和硕士学位项目学生，生源主要为中、美两国，也包括世界其他国家和地区，课程内容涉及两国政治、经济、外交、法律、历史、文化和国际问题等。此外，一些大型教育企业也在全球创办大学和网络大学。比如，成立于1998年的美国劳瑞特国际大学联盟（Laureate Education Inc.）旗下共有25所高等教育机构，在全球开设约150所校园及网络课程，在中国已与西交利物浦大学、澳大利亚蓝山国际酒店管理学院苏州校区、湖南涉外经济学院等院校合作，培养应用型人才。 除政府行为外，美国的一些跨国公司近年来随着海外市场的拓展，也开始参与美国高等教育的国际化发展。它们纷纷在海外建立分支机构，为海外公司的员工提供培训，也参与当地学位课程建设。其中，微软与多国大学合作，开设微软课程。在英国有约40所大学开设微软课程。在中国，微软亚洲研究院自1998年成立以来，与包括北京大学、清华大学在内的几所顶尖院校签署了软件学院合作协议，以在人员、资金、学生实习等方面给予支持。[46]2005年，微软亚洲研究院与中国教育部高等教育司共同发起“教育部—微软精品课程”建设项目，其开发的多门课程入选“国家级精品课程”。 值得注意的是，美国在9·11事件之后签证等政策的变化致使许多国家的学生无法到美国留学，许多中东国家的家庭认为送孩子到美国上学可能会有安全问题。如此一来，吸引中东地区国家学生更好的办法或许就是到当地开办分校。正如波士顿大学海外项目助理负责人格林（Green，P. R.）所说，“如果科威特人有这样的误解，那么目前最好的办法就是到科威特去办学”[47]。基于9·11事件之后的这些新变化，美国大学海外办学项目较之前其实得到了更快的发展。
四、高等教育国际化服务国家战略 美国高等教育国际化的发展虽然在不同历史时期目标有所变化，但均紧密服务于美国国家战略的需求。2002年，美国教育委员会发布题为《9·11事件之后：美国国际教育的综合国策（Beyond September 11：A Comprehensive National Policy on International Education）》的报告，该报告得到包括高等学校、社会组织等在内34家单位的公开支持。报告明确强调高等教育国际化政策应实现三个目标：培养具有国际视野的专家，生产全球知识，以满足美国国家战略需求；提升美国解决全球问题的能力；培养具有全球竞争力的公民，创造具有全球竞争力的生产力。2007年，美国国际教育工作者协会与美国国际教育文化交流联盟联合发布题为《国际教育政策：提升美国领导力、竞争力和安全能力（An International Education Policy for U. S. Leadership，Competitiveness，and Security）》的声明。[48]2012年，教育部又出台题为《通过国际教育与合作在全球获得成功：美国教育部2012—2016国际教育战略（Succeeding Globally Through International Education and Engagement：U. S. Department of Education International Strategy 2012—2016）》的报告，两份文件均强调，国际化发展必须对接并服务国家战略，且联邦政府必须起到更为重要的主导作用。[49]从总体来看，美国高等教育国际化服务国家发展战略主要体现在以下四个方面。
（一）吸引尖端人才，确保美国的全球竞争力 随着生产方式的转换和世界经济一体化的发展，科技进步和劳动者素质成为一个国家经济发展的关键要素。知识密集型经济和相互依存度越来越高的经济发展趋势，也使世界各个经济体对创新人才尤其是科技创新人才的需求越来越高。从人才供给方面来看，美国本土的科学、技术、工程和数学研究人员非常匮乏。美国国家科学基金会发布的2018年《美国博士学位调查报告（Survey of Earned Doctorates）》的数据表明，当年美国共有55195人获得博士学位，其中科学、技术、工程和数学专业领域42227人。在这些人员当中，有15223人是留学生，比例高达36%。这一比例自2011年一直维持到现在，与1999年相比，比例增幅高达103%。相比之下，美国公民和永久居民虽然基数更大，但增幅仅维持在20%～40%。[50]从国家发展需求层面来看，美国科学、技术、工程和数学专业的职位需求量，据估计，2016—2026年将持续增长，增长率将保持在13%左右。[51]因此，美国既需要吸引留学生赴美学习，并且通过优厚的移民政策留住这些在当地获得学位的年轻人，也需要从世界各地培养、引进国家急需人才。增加留学生比例、提供丰厚的奖学金和实验室等硬件配备并辅以优厚的移民条件，这一系列措施逐渐形成了吸引人才——培养人才——雇佣人才的良性循环。包括中国和印度在内的许多发展中国家都有大批优秀人员流向美国，来自这两个国家攻读理工科博士学位的学生在获得学位后绝大部分留在美国工作。据统计，其中来自中国大陆、在美国获得博士学位四至五年后仍留在美国的毕业生比例高达90%，印度留学生的这一比例也高达85%。[52]不仅是发展中国家，发达国家同样有大量人才流向美国。美国通过高等教育国际化从世界各地吸纳了所需的高级人才，他们的到来填补了美国本土科技人员和其他尖端人才的不足，帮助美国保持了在相关领域的全球竞争力。 正如2012年3月美国对外关系委员会（Council on Foreign Relations，CFR）发布的《美国教育改革与国家安全（U. S. Education Reform and National Security）》报告所指出的，美国现在急需具有优秀教育背景和高技能的人才，这是美国跟上国际竞争、劳动力市场与贸易全球化步伐的必要条件。美国之所以长期以来一直能够居于世界领先地位，一个重要原因就是美国吸引了大批海外优秀的留学生，这是对人才库非常有效且源源不断的补充。也正是在这个意义上，该报告特别强调，美国国家安全的一个重要基石就是教育，教育危机即是国家安全危机。[53]
（二）消减隐患，维护国家安全 如今，高等教育已远远超出了普世智慧意义，与一个国家在全球的地位和安全息息相关。美国政府支持“林肯计划”、“富布赖特项目”及其他一些高等教育国际化项目，其重要出发点便是维护国家安全和国家利益。美国前国防部长佩里（Perry，W.J.）曾在一份题为《美国的利益：欢迎国际学生（In America’s Interest：Welcoming International Students）》的报告中明确指出，美国向海外学生开放门户是解决恐怖主义问题的方案之一，因为此项政策和举措既能维护国家安全，同时又能甄别鉴定出那一小部分对美国心怀敌意的人。它是“对美国领导力和国家安全所进行的长期投资。它一直是美国对外政策的支柱，也是应对构成目前危机的某些故有偏见、畏惧和无知的有效手段”[54]。 此外，美国国防安全人员因教育程度和专业技能缺乏等原因而长期短缺，从而使国防和情报部门面临不必要的压力。外语人才和地区研究专家短缺，也给国防、情报、国土安全和执法等带来了巨大隐患。[55]美国政府真正意识到这一问题的严重性是在冷战时期。1958年，美国国会通过《国防教育法（National Defense Education Act）》，其中第六章明确指出，要确定国家优先支持的外语和地区研究中心，并以奖学金等形式对相关项目进行资助。1965年的《高等教育法（The Higher Education Act）》的第六章基本承袭了《国防教育法》第六章的内容，强调外语学习和地区研究与国家安全和经济发展之间的密切关系。“在复杂的全球化时代，美国的安全、稳定和经济发展活力取决于美国的专家是否精通、美国的民众是否了解世界不同地区、不同语言和国际事务，并在这些领域有很强的研究能力……因此需要采取系列措施，加强美国高等学校以下两方面的能力建设：一是培养精通国际事务、具有优秀外语水平和相关知识人才的能力；二是围绕上述领域进行科研的能力。”[56]作为美国联邦政府中另外一个对高等教育影响甚大的部门，美国国防部通过其国家安全教育项目也表达了外语和地区研究对于国家安全的重要作用。该项目的主要目的就是“通过对关键语言和文化的深入学习和研究来加强国家安全”[57]。 由此可见，通过促进教师和学生交流、支持外语尤其是关键语种的学习、进行区域问题研究和跨文化能力培养等手段，高等教育的国际化可以为美国政府培养和输送大批精通对外事务和对外政策的工作人员及部门领导人，并且能够“及时发觉并消减对国家安全产生的威胁”[58]。
（三）输出价值体系，扩大美国的国际影响力 美国传统价值观的海外输出一直都是美国各届政府国家战略中的重要内容。特朗普政府在2017年12月发布的《美国国家安全战略报告（National Security Strategy of the United States of America）》中就有11处着重强调美国价值观和影响力输出的重要性，包括政治、军事、意识形态、教育领域等。正如报告所述，之所以要加强美国的国际影响力，是因为“一个支持美国利益、反映美国价值观的世界，会使美国本身变得更加安全，更加强大”[59]。美国在各类国际组织的投入也同样是为了“获得等值的影响力”[60]，具体到高等教育和文化交流领域，报告明确指出“外交官必须看准商业和合作机会，促进文化、教育、人员交流，以建立起当今和未来的政治领袖、公民社会领袖和教育精英网络，这将为全世界带来自由和繁荣”[61]。由此可见，通过文化教育领域输出美国价值观，扩大美国影响力是其国家战略中的重要组成部分。 美国高等教育国际化组织和实施的三个主体（国家、组织机构、高等院校），同时也是美国公共和文化外交的践行者。他们通过战略性手段成功地将美国的文化和价值体系输送给其他国家和地区。通过培养海外学生、接纳访问学者、参与对象国办学和课程建设等方式，可以使来自其他国家和地区的年轻学子和知识精英逐渐接受甚至传播美国的价值观念，进而改变对象国的知识传统，最终实现文化输出和渗透。正如《美国的利益：欢迎国际学生》报告所说，他们与美国大学、同学和同事之间结成的紧密关系以及在此期间对美国产生的好感将构成一个巨大的储备库，为美国的对外政策提供源源不断的支持。[62]与此同时，通过选派美国学生和学者赴海外留学和访学，特别是到对美国具有重要战略意义或者美国影响薄弱的国家和地区进行语言、政治、经济等方面的学习和研究，既能使美国获得更多相关方面的人才，更重要的是能够在目的国传播美国文化和美国精神，使更多的人了解、接受并支持美国的价值体系。
（四）获取巨大经济利益，增加美国财政收入 高等教育的国际化发展也为美国带来了十分可观的经济回报。尤其是经济危机之后，美国教育经费大幅缩减，招收海外留学生成为解决教育经费短缺的重要手段。根据美国商务部的数据，目前，教育产业已超过商务出行，成为美国第五大服务出口产业。[63] 美国进行高等教育国际化发展所获得的经济收益主要体现在留学生的学费、生活费及其他消费方面，获益部门既包括高等院校，也包括相关的其他行业。留学生高额的学费自不必说，在美国生活、娱乐所产生的消费也极大地刺激了相关行业的发展，促进了就业。美国国际教育工作者协会2019年发布的最新统计研究表明，美国每招收7名国际学生，就可以创造3个就业岗位，主要集中在高等教育、餐饮、零售、房屋租赁、交通、电信、医疗保险等领域。[64] 在2008年经济危机之后至特朗普时期之前，整个留学生群体为美国带来的经济收益更是呈快速逐年递增的趋势。2010学年，全美留学生及其家庭对美国经济的总贡献值为202.3亿美元。[65]到2018学年，该数字增至447亿美元，⑤提供458290个工作岗位。不过，由于美国新增留学生数量自2016年来开始下降，据估计这已经为美国经济带来了110亿美元的经济损失，丧失了65000多个工作岗位。[66]这也是众多机构努力呼吁国会正视高等教育国际化对美国政治、经济、文化发展的重要性，并要求政府修正反移民论调的重要原因。 国际学生赴美留学既能以学费的形式增加高等学校的收入，也能通过相关服务业为当地社区创造更多的就业机会，增加财政收入，进而促进整体经济发展，这些对于振兴美国经济起到一定的作用。
五、结语与展望
教育国际化作为国家软实力建设的有效手段，受到许多国家政府、高等学校和社会组织的重视。隶属于意大利米兰圣心天主教大学的高等教育国际化研究中心（Center for Higher Education Internationalization，CHEI）与国际大学协会（International Association of Universities，IAU）和欧洲国际教育协会（European Association for International Education，EAIE）于2014—2015年为欧洲议会所做的联合调查显示，高等教育国际化已成为包括美国在内的许多国家和高等院校现代高等教育发展的方向和目标。[67] 冷战结束之后，美国面临诸多全球性问题，如恐怖主义、经济危机、气候变化、民族和宗教冲突等，这些问题逐渐迫使美国意识到，“新的威胁无处不在，不分种族、国家和地区。一种新的不安全感正在侵入每个人的内心，无论是富有者还是当权者”[68]。美国霸权地位本身产生的危机感，希望保持经济力量最高水平所带来的危机感，构成美国强化高等教育国际化发展的重要推动力。面对新的挑战，联邦政府、各类组织和高等院校采取多种措施，推动高等教育国际化的不断发展，接收留学生、派送本国学生赴海外留学、拓展高等学校教师和科研人员交流项目以及发展跨国高等教育等都是非常有效的手段，由此美国能够广泛吸纳全球的优秀人才，消减敌对势力对美国的安全威胁，将美国的文化、价值体系广泛输送到世界各地，并通过多元化的模式学习具有战略地位的外语语种，了解不同文化。正如2008年美国国会通过的《扩大国际开放，提升美国国家竞争力法案（American Competitiveness Through International Openness Now Act of 2008）》所说那样，高等教育国际化“将极大地提高我们的领导力、竞争力和国家安全”[69]。因此，对美国的国家战略发展具有十分重要的意义。 2020年，新型冠状病毒肺炎疫情肆虐，这令美国高等教育国际化发展有了更多的不确定性。2月，美国开始陆续关闭中美、美加等边境，暂停办理全球大多数国家的常规签证，中国境内的托福、雅思、GRE等考试推迟，美国国内反移民情绪升温，特朗普政府疫情防控工作不利，这种种因素导致在美留学生想方设法尽快回国，原计划今年赴美留学的新生也无法按时入学，势必会对高等教育国际化带来直接巨大的影响。疫情正在将美国带入一场全面的危机，特朗普并没有将挑战转化成为机遇，而是助推分裂性政策的出台。5月29日，美国白宫发布《关于暂停部分中华人民共和国留学生和研究人员以非移民身份入境的公告（Proclamation on the Suspension of Entry as Nonimmigrants of Certain Students and Researchers from the People’s Republic of China）》，从6月1日起正式实施。公告禁止向部分中国学生发放F-1或者J-1签证。[70] 虽然受影响的人数不多，却释放了一个信号，美国的移民政策会越发收紧。2020年7月14日，特朗普又在一项总统行政令中宣布，逐步终止与中国内地以及中国香港特别行政区有关的富布赖特交流项目。[71]多项措施的出台使得国家和组织机构及高等院校之间的紧张关系会越发加大。特朗普政府中的反移民政客正试图把这次疫情当作实现他们长期政策目标的机会。随着美国大选的日益临近和新冠疫情迟迟得不到好转，美国高等教育国际化的进程在未来几年也将再次经历9·11事件后的断崖式下跌。
注释： ①美国国际教育协会（Institute of International Education，IIE）连同1925年成立的德国学术交流中心（DAAD）及1934年成立的英国文化教育协会（British Council，BC）成为该阶段高等教育国际化发展的重要标志。②国民性研究源自人类学的心理学派，代表人物有本尼迪克特（Benedict，R.）、米德（Mead，M.）等，其为探究国家或民族的性格提供了一个全新的视角，对跨文化比较研究具有方法论意义。 ③2001年，美国教育部发布《美国教育部2001-2005年战略规划》。这一份原定实施五年的战略规划，发布并实施仅一年，即被同一届政府的另一份战略规划所取代。可见，美国政府在9·11事件之后对教育战略所作的重大调整。④新增留学生指的是第一次被美国高等学校录取的国际学生。 ⑤此数据来自美国国际教育协会2019年11月18日发布的2019年度《门户开放报告》。该报告称，其相关数据来源于美国商务部。同一天，美国国际教育工作者协会也公布了关于2018学年的研究数据，认为该数字为410亿美元。
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